L’Union européenne disposait déjà, depuis le règlement (UE) 2019/452[1], d’un cadre relatif au filtrage des investissements directs étrangers. Ce cadre, applicable depuis le 11 octobre 2020, n’imposait aucune obligation de contrôle des investissements étrangers par les Etats Membres, mais se limitait principalement un mécanisme de coopération entre les États membres et la Commission européenne. Lorsqu’un investissement étranger direct faisait l’objet d’un filtrage national, l’État membre concerné devait notifier l’opération à la Commission et aux autres États membres, lesquels pouvaient formuler des observations, tandis que la Commission pouvait émettre un avis.
Cette nouvelle réforme transforme le cadre existant en socle minimal obligatoire pour tous les États membres. Le règlement 2019/452 prévoyait bien que les États membres pouvaient « maintenir, modifier ou adopter » des mécanismes de filtrage, tandis que le nouveau règlement impose à tous les États membres d’opérer un mécanisme national conforme à des standards minimaux harmonisés. Le règlement (UE) 2026/1386 du 17 juin 2026[2] impose désormais à l’ensemble des États membres de disposer d’un mécanisme national de filtrage des investissement étrangers pour les secteurs sensibles ou stratégiques dont le périmètre fixé à l’annexe I, est plus ambitieux que les périmètres nationaux aujourd’hui contrôlés. En effet, nous pouvons citer, parmi ces nouveaux domaines visés : les semi-conducteurs, les technologies quantiques et l’intelligence artificielle, ou encore les systèmes de scrutin et bases de données électorales. Les infrastructures financières, telles que les dépositaires centraux, les opérateurs de systèmes de paiement les opérateurs de marché réglementés ou les chambres de compensations, doivent également faire l’objet de contrôle des investissements étrangers lorsqu’elles en sont la cible. Le contrôle des sociétés liées à la production ou le développement de biens à double usage et des matériels de guerre est désormais généralisée, ce qui n’était pas le cas jusqu’alors.
Le règlement harmonise également les critères d’appréciation du risque. Sans créer une grille entièrement nouvelle, l’article 19 impose aux États membres et à la Commission de tenir compte de critères communs, tenant notamment aux effets de l’investissement sur les technologies critiques, les infrastructures critiques, les intrants critiques, les données sensibles, les médias, les processus électoraux, la santé publique, la sécurité alimentaire ou encore la proximité d’installations sensibles, ainsi qu’au profil de l’investisseur, notamment ses liens avec un État tiers, ses antécédents, d’éventuelles sanctions ou l’opacité de sa structure de propriété.
Le nouveau texte élargit également le champ des opérations devant être appréhendées au niveau de l’Union. Il vise notamment certaines opérations réalisées par un investisseur établi dans l’Union lorsque celui-ci est ultimement contrôlé par une personne ou une entité située dans un pays tiers. Cette hypothèse était déjà couverte par certains droits nationaux, notamment en France, où la notion d’investisseur étranger inclut les entités de droit français contrôlées par une ou plusieurs personnes ou entités étrangères (article R. 151-1, I, 4° du Code monétaire et financier). L’apport du règlement est donc d’harmoniser cette interprétation entre États membres, afin d’éviter qu’un investisseur étranger puisse contourner les mécanismes de filtrage en interposant une société ou un véhicule d’investissement établi dans l’Union européenne.
En pratique, les opérateurs devront anticiper ce nouveau périmètre de contrôle dès la structuration de leurs opérations. Les acquisitions, prises de contrôle, franchissements de seuils ou restructurations impliquant un investisseur extra-européen devront être analysés plus systématiquement au regard des règles de filtrage des investissements étrangers, en particulier lorsqu’ils sont susceptibles de conférer à l’investisseur une influence effective sur la gestion ou le contrôle de la société cible. Cette analyse devra également porter sur la chaîne de contrôle ultime de l’investisseur[3], y compris lorsque l’acquéreur direct est une société établie dans l’Union européenne mais contrôlée, directement ou indirectement, depuis un pays tiers.
À l’inverse, une opération purement financière, réalisée sans changement du bénéficiaire effectif ultime de la cible et sans attribution de droits permettant à l’investisseur d’exercer une influence sur sa gestion ou son contrôle, devrait en principe rester en dehors du filtrage obligatoire. Le critère déterminant n’est donc pas seulement l’intention déclarée par l’investisseur de ne pas participer activement à la gestion, mais surtout l’absence de modification de l’UBO et l’absence de droits lui conférant une influence sur la cible.
Enfin, le texte renforce également le mécanisme de coopération entre les États membres et la Commission européenne. Certaines opérations devront désormais faire l’objet d’une notification obligatoire au mécanisme de coopération européen, afin de permettre aux autres États membres et à la Commission d’apprécier leur incidence potentielle sur la sécurité ou l’ordre public de l’Union. Pour la France, dont le régime de contrôle des investissements étrangers est déjà structuré et assorti de délais réglementaires encadrés, l’apport devrait donc moins tenir à une refonte du dispositif national qu’à une articulation renforcée avec le cadre européen, en particulier par la transmission systématique d’informations sur les opérations les plus sensibles.
[1] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32019R0452
[2] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/ALL/?uri=CELEX:32026R1386
[3] Le règlement 2026/1386 introduit une définition européenne autonome du “bénéficiaire effectif”, afin d’identifier la personne ou l’entité qui contrôle réellement l’investisseur ou bénéficie en dernier ressort de l’opération. Pour la France, l’apport n’est pas tant de créer une notion entièrement nouvelle que d’harmoniser, au niveau de l’Union, l’analyse de la chaîne de contrôle ultime de l’investisseur, notamment lorsque l’acquéreur direct est une société établie dans l’Union mais contrôlée depuis un pays tiers. Cette approche se rapproche de la notion française de bénéficiaire effectif en matière LCB-FT, tout en étant adaptée à la finalité propre du filtrage des investissements étrangers : apprécier l’influence réelle exercée sur une opération susceptible d’affecter la sécurité ou l’ordre public.