Le 1er mai 2026, le Président Donald Trump a publié le décret présidentiel « Imposing Sanctions on Those Responsible for Repression in Cuba and for Threats to United States National Security and Foreign Policy »(E.O. 14404)[1]. En s’appuyant sur une base légale différente de celle soutenant les sanctions imposées à Cuba jusqu’à présent, cet EO 14404 permet au département du Trésor (OFAC) d’ajouter des personnes étrangères sur la liste des Specially Designated Nationals (SDN) en raison de leur participation à certaines activités à Cuba.
Une nouvelle base légale
Historiquement, le programme de sanctions des États-Unis visant Cuba, codifié dans le Cuban Assets Control Regulations (le CACR)[2], a été établi en vertu de la loi Trading with the Enemy Act (TWEA). A la différence du CACR, les autres programmes de sanctions, tels que ceux répondant à la guerre entre l’Ukraine et la Russie, ont été autorisés en vertu de la loi International Emergency Economic Powers Act (IEEPA).
L’IEEPA confère au président des pouvoirs étendus pour réglementer divers échanges économiques, à condition qu’il soit réalisé préalablement une déclaration d’état d’urgence nationale. Par l’E.O. 14380 du 29 janvier 2026[3], le président Trump a déjà déclaré que la situation relative à Cuba constitue une urgence nationale au sens de l’IEEPA. Ce précédent décret n’a cependant pas visé à permettre OFAC à d’administrer des sanctions. A l’aune de la situation d’urgence, il a imposé des droits de douane sur certaines marchandises importées aux États-Unis.
Désignations et sanctions secondaires
E.O. 14404 charge maintenant OFAC des sanctions à toute personne étrangère dont il est établi qu’elle :
- Opère dans certains secteurs spécifiques de l’économie cubaine. Le décret énumère les secteurs de l’énergie, de la défense, des métaux et des mines, des services financiers et de la sécurité, mais l’OFAC peut ajouter d’autres secteurs (aucun n’a été ajouté à la date du présent article) ;
- Ou est affiliée au gouvernement cubain ou à une personne sanctionnée suite au présent décret. La notion d’affiliation couvre la propriété et le contrôle (être détenu, contrôlé ou dirigé), l’assistance matérielle (fournir un soutien financier, matériel ou technologique, ou fournir des biens ou services) et les fonctions de direction (fonctionnaires, cadres supérieurs) ;
- Ou est responsables ou complices de violations graves des droits de l’homme, ou de corruption, en rapport avec Cuba.
Ces personnes désignées par OFAC se verront appliquer un gel des avoirs, qui correspond au type de sanctions le plus communément administré par l’OFAC : les biens situés sur le territoire américain ou en possession d’une personne américaine sont gelés et il est interdit pour les personnes américaines de commercer avec ces personnes sanctionnées.
Conformément au nouveau décret, le 7 mai 2026, OFAC a désigné Moa Nickel SA, pour ses activités dans le secteur minier, ainsi que Grupo de Administración Empresarial S.A. (GAESA) pour ses activités dans le secteur des services financiers et sa directrice de cette dernière. [4] GAESA contrôle la majeure partie du secteur touristique à Cuba et est liée à l’armée cubaine.
Cependant, la véritable nouveauté de ce décret réside dans la conception de la nationalité. En effet, E.O. 14404 autorise OFAC à désigner des personnes étrangères (non américaines), ce qui instaure un régime de sanctions secondaires qui n’est pas présent dans le CACR. Alors que le CACR soumet déjà les personnes américaines à des restrictions via la désignation du gouvernement cubain en SDN et des ressortissants spécialement désignés (SDN) et des ressortissants cubains en tant que ressortissants cubain en designated nationals, et via la création des catégories Prohibited officials of the Government of Cuba et Prohibited members of the Cuban Communist Party, E.O. 14404 crée un risque pour les personnes étrangères d’être elles-mêmes bloquées pour avoir traité ou aidé le gouvernement cubain, les personnes qu’il contrôle, ou toute autre personne désignée sur le fondement de ce décret.
Les sanctions secondaires sont également complétées par des mesures qui vise les institutions financières étrangères. Celles dont il est établi qu’elles ont effectué ou facilité une ou plusieurs transactions importantes pour le compte d’une personne listée suite à E.O. 14404, peuvent elles-mêmes faire l’objet du gel des avoirs. Dans les autres régimes de sanctions prévus en vertu de IEEPA, OFAC évalue au cas par cas le caractère important des transactions visées.
Etant donnée la position dominante de la GAESA dans l’économie cubaine, sa désignation peut présenter un risque sérieux de sanctions secondaires pour les institutions étrangères. Pour anticiper la complexité logistique de ce changement règlementaire, OFAC a publié la FAQ 1254[5]. Il est assuré que « le gouvernement américain n’a pas l’intention de cibler des personnes étrangères, y compris les institutions financières étrangères (FFI), en vertu de E.O. 14404, pour avoir effectué des transactions liées et nécessaires de manière habituelle à la liquidation des transactions qui implique GAESA […] jusqu’au 5 juin 2026 ».
L’articulation entre E.O. 14404 et CACR
Les sanctions dans le cadre du CACR sont déjà considérées comme exhaustives car elles interdisent pratiquement toutes les transactions avec les designated nationals et imposent un embargo. Le CACR a également mis en place un cadre de licences générales et spécifiques afin d’autoriser certaines transactions, telles que celles réalisées par ressortissants cubains qui résident aux États-Unis, ou celles relatives aux infrastructures de télécommunications.
À des fins de clarification, le 7 mai 2026, l’OFAC a publié General License 1. Elle autorise toutes les transactions interdites par E.O. 14404 si ces transactions sont autorisées ou exemptées dans le cadre du CACR. Comme expliqué dans la nouvelle FAQ 1253[6], « la GL 1 vise à garantir que les activités autorisées ou exemptées en vertu du CACR ne soient pas interrompues si une personne étrangère déjà bloquée ou autrement identifiée en vertu du CACR est également bloquée en vertu de E.O. 14404, comme c’est le cas pour Grupo de Administración Empresarial S.A. (GAESA) ». OFAC souligne que « la GL 1 n’élargit pas la portée des autorisations ou exemptions prévues par le CACR ».
Des effets immédiats pour les opérateurs étrangers
L’imposition de sanctions secondaires force les acteurs étrangers opérant avec, ou à Cuba à mettre à jour leur analyse des risques liée aux sanctions américaines.
Ce nouveau régime pose également des questions techniques de temporalité du screening des partenaires. Il semblerait ainsi que pour une entité déjà ajoutée sur la liste SDN en vertu du CACR (matérialisé par une mention « CUBA » dans la case « Program »), une nouvelle désignation dans le cadre de E.O. 14404 ne se manifeste que par un ajoût de la mention « CUBA-EO14404 » à la suite de la mention « CUBA ». Il faudrait potentiellement screener à nouveau à la recherche de cette nouvelle mention quand/si les désignations viennent à s’accélérer.
[1] Executive Order « Imposing Sanctions on Those Responsible for Repression in Cuba and for Threats to United States National Security and Foreign Policy », publié le 1 mai 2026, disponible ici : https://www.federalregister.gov/documents/2026/05/07/2026-09173/imposing-sanctions-on-those-responsible-for-repression-in-cuba-and-for-threats-to-united-states
[2] 31 CFR Part 515, disponible ici : https://www.ecfr.gov/current/title-31/subtitle-B/chapter-V/part-515
[3] Executive Order « Adressing threats to the United States by the Government of Cuba », publié le 29 janvier 2026, disponible ici : htps://www.federalregister.gov/documents/2026/02/03/2026-02250/addressing-threats-to-the-united-states-by-the-government-of-cuba
[4] Press Statement « U.S. Sanctions Target Cuba’s Military Regime, Elites », publié le 7 mai 2026, disponible ici : https://www.state.gov/releases/office-of-the-spokesperson/2026/05/u-s-sanctions-target-cubas-military-regime-elites/
[5] FAQ 1254 « On May 7, 2026, the Department of State designated the Cuban entity Grupo de Administración Empresarial S.A. (GAESA) pursuant to E.O. 14404. Are foreign persons, including foreign financial institutions (FFIs), subject to sanctions risk for transacting with GAESA? », publié le 7 mai 2026, disponible ici : https://ofac.treasury.gov/faqs/1254
[6] FAQ 1253 « What does Cuba-related General License (GL) 1, « Transactions Authorized Pursuant to the Cuban Assets Control Regulations, » authorize? », publié le 7 mai 2026, disponible ici : https://ofac.treasury.gov/faqs/1253