I. La construction progressive d’un arsenal de défense juridique contre les procédures initiées à l’étranger
La Russie a fait de ses juridictions un instrument de pression contre les opérateurs européens qui s’efforcent de respecter les sanctions. Les articles 248.1 et 248.2 du Code de procédure d’arbitrage russe permettent aux tribunaux russes de revendiquer une compétence exclusive dans les litiges impliquant des parties sanctionnées, y compris en présence de clauses attributives de juridiction ou d’arbitrage désignant un for étranger. Les décisions ainsi obtenues sont ensuite exécutées par les demandeurs russes dans des pays tiers coopératifs, ce qui neutralise en pratique le refus de reconnaissance opposé par les juridictions européennes elles-mêmes.
Face à cette stratégie, l’Union a construit une réponse qui tend à neutraliser les effets des décisions étrangères, à réparer le préjudice subi par les opérateurs européens et à étendre les mesures restrictives aux acteurs qui abusent de ces procédures nationales à leur détriment.
Le 20ème paquet du 23 avril 2026 avait doté les juridictions des États membres du pouvoir de prononcer des injonctions anti-poursuite (anti-suit injunctions), ordonnant à une partie russe de renoncer à engager ou de mettre fin à une procédure contraire à une clause attributive de juridiction, sous peine de sanctions financières. Le 21ème paquet ajoute un deuxième outil : les juridictions européennes peuvent désormais prononcer des injonctions anti-exécution (anti-enforcement injunctions), interdisant à une partie de chercher à faire reconnaître, exécuter ou invoquer, dans quelque juridiction que ce soit, une décision obtenue en Russie sur le fondement des contre-mesures russes, notamment des articles 248.1 et 248.2 précités, ou en infraction avec les mesures européennes. Ce dispositif emprunté à la common law est adossé à un mécanisme plus civiliste : les États membres sont désormais tenus de ne pas reconnaître et de ne pas exécuter les décisions russes rendues sur ce même fondement à l’encontre d’opérateurs européens. L’obligation de non-reconnaissance s’impose ainsi indépendamment de toute demande de la partie lésée.
Cette obligation complète la clause dite de non-satisfaction des demandes, prévue à l’article 11 du règlement (UE) n° 833/2014 : les juridictions des États membres ont, de longue date, l’interdiction de faire droit aux demandes liées à un contrat ou à une opération dont l’exécution a été affectée par les mesures restrictives, lorsque ces demandes sont introduites par des sociétés établies en Russie, détenues par elles, ou toute société établie dans un pays tiers.
Parallèlement, l’article 11 bis du règlement (UE) n° 833/2014, introduit par le 14ème paquet, ouvre aux opérateurs européens un droit à réparation devant les juridictions des États membres pour les dommages directs et indirects subis du fait de procédures engagées en Russie ou dans des pays tiers en lien avec l’application des sanctions. Le 21ème paquet en étend le champ à deux hypothèses jusque-là non couvertes : d’une part, les recours engagés du fait du respect des sanctions européennes, par des personnes non russes et non biélorusses devant des juridictions de pays tiers ; d’autre part, les décisions judiciaires rendues à la suite de la suspension ou de la résiliation d’un contrat pour motif de conformité aux sanctions. Le mécanisme suit ainsi le déplacement du contentieux, qui ne se joue plus seulement devant les tribunaux russes.
Le dispositif se prolonge enfin par la sanction des acteurs eux-mêmes. Le 20ème paquet a créé notamment deux nouvelles annexes au règlement (UE) n° 833/2014 permettant d’interdire les transactions avec les entités exploitant sans autorisation des droits de propriété intellectuelle appartenant à des groupes européens et les personnes qui poursuivent l’exécution, dans des pays tiers, de décisions judiciaires russes fondées sur des créances issues de procédures abusives. Le règlement vise directement les acteurs qui instrumentalisent les procédures internes russes ou portent atteinte aux droits de propriété intellectuelle des opérateurs européens et adosse également une obligation de notification aux autorités compétentes des États membres, destinée à nourrir les désignations futures.
II. L’affirmation progressive de l’extraterritorialité des sanctions européennes
L’extraterritorialité des sanctions européennes s’est affirmée progressivement en multipliant les désignations directes d’opérateurs de pays tiers, et en imposant aux opérateurs européens des obligations de vigilance en qualité de société mère, ou en qualité de vendeur ou d’exportateurs de biens hautement prioritaires.
La première étape a consisté à ouvrir la possibilité de blacklister les entités qui facilitent les violations de l’interdiction de contournement des règlements 269/2014, 833/2014 ou 2022/263, ou qui mettent à mal, de manière significative, les mesures restrictives prises à l’encontre de la Russie. Ce motif figure à l’article 3 du règlement (UE) n° 269/2014, qui énumère les critères d’inscription sur cette liste. Cette formulation, qui n’est pas sans rappeler le mécanisme US de secondary sanctions, permet de viser des opérateurs de pays tiers qui ne sont, par hypothèse, soumis à aucune obligation directe au titre du droit de l’Union, mais dont le comportement permet de les assimiler aux entreprises russes par l’effort de guerre auquel ils contribuent.
Par la suite, le 14ème paquet du 24 juin 2024 a introduit une nouvelle forme d’extraterritorialité des mesures, qui n’a pas vocation à étendre la liste des personnes potentiellement sanctionnées, mais à étendre le champ des personnes morales assujetties aux mesures restrictives. Cette obligation de « best efforts », instaurée à l’article 8 bis du règlement (UE) n° 833/2014, dispose que les personnes physiques et morales, entités et organismes européens doivent déployer leurs meilleurs efforts pour s’assurer que les entités étrangères qu’elles détiennent ou contrôlent se conforment aux sanctions. Si cette extraterritorialité est hybride, dans la mesure où, formellement, la norme s’adresse aux sociétés européennes, cette obligation de moyens, et non de résultat, a tout de même pour effet de rendre les sociétés européennes responsables et garantes de la conformité des filiales étrangères. Cette mesure est d’autant plus forte que l’absence de mise en place de politiques de conformité et de contrôle est susceptible d’engager la responsabilité pénale de la société mère, indépendamment de toute participation, directe ou indirecte, de la société mère à l’opération prohibée elle-même.
Les obligations contractuelles associées à la vente et à l’exportation des biens communs hautement prioritaires listés à l’annexe XL figurent également parmi ces dispositions extraterritoriales hybrides. Au titre de l’article 12 octies du règlement (UE) n° 833/2014, l’exportateur européen doit insérer dans ses contrats avec un partenaire d’un pays tiers une clause de non-réexportation vers la Russie, assortie de mécanismes correctifs adéquats en cas de manquement et d’une obligation de notification aux autorités compétentes. Le procédé impose à l’opérateur européen de transporter l’interdiction dans le contrat, donc de la faire descendre le long de la chaîne commerciale jusqu’à des acteurs que le droit de l’Union n’atteint pas directement. On retrouve ici, sous une forme contractuelle, le prolongement du respect des mesures restrictives, faute de pouvoir atteindre judiciairement des acteurs établis dans des pays tiers. Un mécanisme similaire existe pour les transferts de droits de propriété intellectuelle portant sur ces mêmes bien prioritaires.
III. Le glissement vers un régime de contrôle des exportations étendu
L’annexe IV du règlement (UE) n° 833/2014, adoptée en 2022, constituait déjà une forme embryonnaire de contrôle des exportations individualisé, largement inspirée de l’Entity List tenue par le Bureau of Industry and Security (BIS) du département du Commerce américain. Elle interdit la vente, la fourniture, le transfert ou l’exportation, vers les personnes et entités qui y sont nommément désignées, de biens à double usage, de biens militaires, ainsi que des biens et technologies avancés listés à l’annexe VII, suffisamment sensibles pour faire l’objet d’une catégorie à part.
La multiplication de ces inscriptions à l’annexe IV, comme celle des désignations d’entités au titre du règlement 269/2014, indique assez clairement où se situe la priorité : non plus dans l’extension de la liste des biens interdits, aujourd’hui largement stabilisée, mais dans la fermeture des circuits de contournement. Le centre de gravité du régime s’est déplacé du produit vers l’itinéraire.
L’annexe VII mérite à cet égard une attention particulière, car elle a constitué, depuis 2022, un formidable terrain de réflexion sur la manière dont pourrait évoluer le régime de contrôles des exportations de biens et technologies double usage. L’UE a ouvert cet été une consultation invitant les cercles d’affaires et non gouvernemental à proposer des pistes d’amélioration/modification du règlement 2021/821, dont le champ de refonte ne fait pas l’objet d’un consensus au sein du Conseil. En pratique, les annexes des règlements de sanctions, plus souples à manier car moins soumises aux engagements internationaux de l’UE, offrent des pistes. Les équipements aéronautiques et électroniques, capteurs, lasers, précurseurs chimiques et machines-outils visés dans l’Annexe VII ont en commun de ne pas relever des listes de contrôle multilatérales. L’expérience acquise dans l’élaboration de cette liste, dans le cadre du régime de sanctions visant la Russie et la Biélorussie, pourrait fournir ainsi la base empirique d’un élargissement durable des biens visés par le règlement (UE) 2021/821, détaché de tout régime de sanctions, si l’UE en faisait le choix. L’Union européenne réaffirme enfin une extraterritorialité de moins en moins conciliante vis-à-vis des circuits de contournement, en passant d’une interdiction reposant sur des désignations individuelles à des interdictions généralisées d’exportation ou de transactions ciblées avec des pays tiers de complaisance. Le 20ème paquet a ainsi actionné l’outil anti-contournement prévu à l’article 12 septies du règlement (UE) n° 833/2014 pour interdire toute exportation vers le Kirghizstan de machines-outils à commande numérique et d’équipements de télécommunication. Le 21ème paquet transpose cette même logique au secteur des crypto-actifs : le nouvel article 5 ter quater du règlement (UE) n° 833/2014 autorise désormais le Conseil à interdire toute transaction avec les prestataires de services sur crypto-actifs établis dans un pays tiers inscrit à une annexe dédiée, dès lors que ce pays a systématiquement manqué à prévenir le contournement des sanctions. Cette annexe demeure vide à ce jour, mais la base juridique est posée pour étendre à des juridictions entières une logique jusque-là réservée à des opérateurs nommément identifiés.